Fracturas en la gestión de lo público: la lógica corporativa

Por Emiliano Bisaro y Juan Ignacio Martínez Losardo

“Ganar la elección es para nosotros un medio para servir al país… El primer acto es cuantitativo. En la elección votan todos: buenos y malos, sabios e ignorantes, un voto cada uno.  Pero cuando pasamos a la acción de gobierno, es otra cosa. Al gobierno hay que llevar  lo mejor que se tenga, lo más capaz, porque hay que realizar una acción para el bien del país.” 

Juan Domingo Perón. Conducción Política.

La construcción política del Frente de Todos, que impulsó a Alberto Fernández y a Cristina Fernández al gobierno, se estructuró como una coalición electoral. Esta marca se trasladó a la conducción y administración de algunos espacios del Estado nacional. Así, los modos de la coalición electoral, un acto cuantitativo de la construcción política, se terminó fijando como dinámica en distintos sectores de la administración pública nacional. Quizás por eso en algunos Ministerios o áreas de gobierno se da lo que se denomina una lógica corporativa de gestionar el Estado.

Recuperando a Abad y Cantarelli, entendemos que la lógica corporativa se caracteriza por la defensa del interés particular o sectorial por sobre el común. No obstante esta acción en favor de miradas u objetivos particulares tiene la capacidad de presentarse como síntesis de lo colectivo. Así los intereses de algunos son protegidos o impulsados como si fueran los intereses de todos y desde esas perspectivas se impulsan acciones de gestión o conducción de la administración pública. 

La lógica corporativa de intervención en el Estado se vio potenciada por: 

– La tradición movimientista del peronismo que mal interpretada conlleva un limitado apego a reconocer y aceptar liderazgos intermedios. 

– El debilitamiento de los partidos y las representaciones políticas que vuelven opacos los programas y los contratos electorales y que, a su vez, corroen las pertenencias e identificaciones políticas a tal extremo que la única forma de sentirse parte es ocupar cargos en el ejecutivo o en el legislativo.

– La existencia de organizaciones políticas que integran el Frente de Todos que son coaliciones en sí mismas, donde la construcción de la unidad interna es sumamente trabajosa al igual que la gestión de las tensiones y los debates internos. 

El fenómeno corporativo no es novedoso. Empresarios o referentes sindicales impregnaron de la lógica corporativa distintas áreas de la administración estatal. Evidentemente esta lógica no homologa los distintos (y contradictorios) intereses. Se puede decir que la lógica corporativa atraviesa a distintas organizaciones representativas de diversos sectores sociales. A su vez, esta situación se vuelve más compleja cuando se asume que las organizaciones representativas de un sector no tienen necesariamente intereses y objetivos idénticos a los del sector social que representa. En otras palabras, en el proceso de representación siempre hay descalces y desacoples (más aún en tiempos de fragmentación y heterogeneidad) entre representados y representaciones. Así, la lógica corporativa puede hacer que áreas del Estado trabajen para intereses particulares invocando el interés general y que el interés defendido no sea estrictamente el de un sector social sino el de una de las tantas organizaciones que pretende representarlo.

Es recurrente en las dinámicas corporativas legitimar su inserción y accionar a partir de destacar su origen “externo” al Estado. Los provenientes del mundo empresarial suelen presentarse como gestores probados y eficientes en la ejecución. Los provenientes del mundo del activismo popular suelen presentarse con un compromiso y una entrega que ellos consideran que no existe en la administración. En común tienen que manifiestan que la ajenidad al Estado les confiere un valor distinto que los destaca en relación al resto de los y las que sostienen el entramado institucional. Esta forma corporativa de ocupar el Estado no es privativa de los sectores sociales, sindicales, empresariales, etc., sino que sectores exclusivamente políticos pueden ser parte de la misma dinámica.  

Más allá de lo dicho anteriormente, es importante señalar que la intervención directa de distintos sectores sociales que expresan lo popular en la administración del Estado es una buena noticia. Su presencia vivifica dinámicas institucionales, pone en tensión las rigideces y obstáculos en el Estado, desnaturaliza situaciones y produce nuevas agendas. No somos amantes de las prolijidades inertes. No somos militantes del equilibrio, la imparcialidad o el justo medio. Pero tampoco consideramos que toda tensión, incomodidad o cambio sea necesariamente positivo. No obstante ello, estamos convencidos que la lógica corporativa limita y restringe la potencia de transformación que podrían tener los sectores sociales vinculados a lo popular (organizaciones sociales, sindicatos, ongs, construcciones territoriales, etc.) con presencia en la administración estatal. 

Como un comienzo en la resolución de estos conflictos creemos que la construcción de agendas programáticas a largo plazo puede colaborar en la concreción de consensos que puedan sostenerse a lo largo del tiempo. Comprender a las políticas públicas como universales es sin dudas un arduo pero necesario desafío. La heterogeneidad de las demandas sociales no puede constituirse sólo como un obstáculo para la conformación de una línea de gestión. Tiene que poder servir para establecer la sintonía fina de las mismas, esta máxima que encierra en sí mismo la necesidad de acuerdos genuinos y duraderos es la que tiene que conducir a un Estado que logre romper las barreras de las diferencias y penetre en todas las capas sociales para recuperar la centralidad perdida. 

La dinámica corporativa en el gobierno no solo resta potencia a los sectores que se insertan en la administración, también tiene consecuencias. Esta lógica fractura y desarticula la gestión de algunos espacios estableciendo subordinados que poseen (o consideran poseer) una relativa autonomía de la conducción del gobierno, y ponderan por demás al autor de su designación transitoria o la jefatura de su agrupación. De esta manera se establece una duplicidad de la autoridad en la gestión de algunas áreas. Por un lado se encuentra la jefatura de gobierno. Por el otro la jefatura de la organización a la que pertenecen. 

En ese sentido, se produce una significativa distancia entre el organigrama formal y el real, y una “parcelación” de las áreas de gobierno, complejizando la coordinación y, en algunos casos, estableciendo relaciones de competencia por recursos y protagonismo. Esto último promueve una dinámica más parecida a las campañas electorales que a los tiempos de gobernar, saturando la gestión de fotos, visitas, actos, eventos y recorridas.

Esto se exacerba cuando comparten tarea, organigrama y/o campo de acción organizaciones que disputan la representación de un mismo sector social. En estos casos, prevalece la negociación, la puja, y el intercambio en detrimento de la cooperación,  la articulación y la unidad de concepción.

El primer resultado de estas dinámicas es la escasa capacidad de producir institucionalidad y la inmensa dificultad de construir políticas públicas que pervivan en el tiempo. Esto sucede por la profunda subestimación del entramado burocrático estatal. Entiéndase por este a la normativa, al organigrama, los presupuestos y a trabajadores y a trabajadoras estatales (su estabilidad, carrera y remuneración).  Esto ocurre en parte porque se interpreta a este entramado burocrático estatal como un límite a la gestión política, muchas veces febril, pero que se desmonta cuando cambia el gobierno sino ha sido institucionalizada en la estructura del Estado. Aquí nuevamente nos encontramos con la necesidad de niveles mínimos de consensos en donde los cambios de gestión no signifiquen una política de tierra arrasada de parte de la gestión saliente ni una política de tabla rasa de parte de la gestión entrante. 

Para lograr una jerarquización del empleo estatal, organigramas eficientes y dinámicas de trabajo constructivas es necesario estabilizar las políticas públicas. De esta manera podrán formarse cuadros integrales, con una perspectiva amplia, estabilidad laboral, una mejor remuneración y una mayor efectividad en la elaboración e implementación de las líneas de gestión. Si esto no se logra continuaremos en una lógica de administrar esfuerzos por destruir lo conseguido y establecer lo nuevo como lo único válido. El peso relativo de los cuadros políticos seguirá siendo abismal con respecto al peso de los cuadros de la administración estatal y profundizaremos aún más la irresolución de las viejas y las nuevas demandas, sumando esto al desprestigio del empleo estatal. 

Asociado a ello, se ocupa corporativamente el área de gobierno con cuadros o militantes identificados con la organización que gestiona. Así, se sobredimensiona el compromiso político y la lealtad a la organización en detrimento de la capacidad, el conocimiento y la experticia en el campo. Existen personas que reúnen todos los atributos, aunque esto no modifique la lógica descripta. Conjuntamente se tiende a presionar hacia abajo en el organigrama ampliando los cargos a ser ocupados por designaciones políticas en detrimento de la carrera de trabajadores y trabajadoras estatales. Nuevamente se manifiesta la subestimación del entramado burocrático estatal.

Norberto Ivancich decía: “recuperar la autoridad, recuperar el Estado, significa que este deje de ser colonizado; porque la colonización viene de múltiples sectores, no solo de los sectores de poder”. Esto supone asumir la complejidad de los rasgos corporativos en la administración del Estado y avanzar hacia otras dinámicas.

La lógica propuesta, y nuevamente recuperamos a Abad y a Cantarelli, es la del pensamiento estatal que se define por la construcción y cuidado de lo común. Sencillamente lo común debe ser concebido como lo que es de todos, según propiedad, y para todos, según su función. “En definitiva, la recuperación de Estado tiene que ver con recuperar la institucionalidad y gobernar para el bien común”. Y esta idea de lo común no es sencilla ni unívoca. Por el contrario, es resbaladiza y en constante redefinición según intereses y presiones.

Lo común es lo contrario a lo particular. Y lo sectorial puede portar una parte de lo común pero no va ser los de todos. Al mismo tiempo, tampoco es universal abstracto, un justo medio o generalidades que no poseen enraizamiento. Debiera ser una conflictiva articulación entre el universal y la inclusión de particularidades. Es en este sentido que Abad y Cantarelli dicen que “…para pensar lo común es necesario asignar un lugar a la particularidad, a la diferencia: decidir sobre ella, articularla y en ocasiones no satisfacer la demanda que ella plantea en cuanto a particularidad”. 

Lo común, vinculado a lo público, decididamente no pueden ser prestaciones o servicios de mala calidad o precarios que son brindados a aquellos que no pueden pagar. Por el contrario, por ser de todos y para todos, debieran ser de jerarquía, eficaz y con vocación de superación constante.

Lo común, está asociado al bien común, y este puede entenderse como el conjunto de condiciones de la vida social que hacen posible a las asociaciones y a cada uno de sus miembros el logro más pleno y más fácil de la propia perfección. En las condiciones actuales de la sociedad mundial, donde hay tantas inequidades y cada vez son más las personas descartables, privadas de derechos humanos básicos, el principio del bien común se convierte inmediatamente, como lógica e ineludible consecuencia, en un llamado a la solidaridad y en una opción preferencial por los más pobres.”

El bien común no es producto de un hallazgo intelectual o la referencia a una esencia de la sociedad. Por el contrario, “la construcción de lo común puede pensarse, en sus diversas formas, como la permanente elaboración política de un conflicto. La construcción político-estatal es una lógica del desacuerdo porque lo común no está dado y es objeto de disputa; pero también del cierre y la unidad…”.

Por ello, el ejercicio de responsabilidades dentro del Estado, en sus diversos niveles, es una actividad estrictamente política. Una mirada política que pretenda construir lo común, y que asuma que el entramado burocrático y la producción de institucionalidad de calidad no es una consecuencia sino un objetivo deseado, ya que es lo que puede transformar la gestión pública.  Política en toda su dimensión, no nos referimos a lo estrictamente partidario. Como ya dijimos, hay formas partidarias de la política que la marca de su gestión estatal puede ser corporativa. De lo que estamos seguros es que la disyuntiva no puede ser entre gestión tecnocrática o gestión corporativa. Y que la búsqueda de lo común, entendido como lo de todos y para todos, debe ser el norte de la acción estatal, pero también es la condición necesaria de su legitimación.